孫曉霞:PPP立法是保障各方權益的關鍵舉措

發布日期:2016/8/16 9:22:00 編輯:

 

 

【財政部PPP工作領導小組辦公室主任、金融司司長 孫曉霞】

 

尊敬的趙雯副市長、史耀斌副部長、牛錫明理事長,


各位來賓:

 

大家上午好!非常高興參加中國PPP融資論壇。在公共服務領域推廣運用PPP,是全面深化改革的一項重要任務,是推進供給側結構性改革的一項重要舉措,是實施創新驅動、發展新經濟的一項重要手段。2013年底以來,在有關各方的共同努力下,推廣運用PPP工作,不斷邁上新臺階、迎來新機遇。

 

回顧過去兩年的工作,推廣PPP初見成效

 

對于這項貫徹十八屆三中全會精神的改革舉措,黨中央、國務院高度重視,習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理多次作出重要批示。兩年多來,財政部秉承“風險分擔、激勵相容、物有所值、全生命周期管理”的理念,會同有關部門,著力在公共服務領域推廣PPP,目前已經與“互聯網+”、“雙創”等熱點詞匯一樣,成為新經濟領域中最活躍的部分,并取得了實實在在的成效。

 

首先是觀念“逐步轉變”。從內涵和機制上講,推廣運用PPP模式,不是簡單的項目融資,而是一次理念觀念的革新,既代表了國家治理能力的提升,又體現了財政管理方式的升級。兩年多來,我們緊緊抓住理念革新這個牛鼻子,開展了一系列有針對性的工作,向社會全方位宣傳PPP理念。從實施效果看,各級政府部門的觀念有所轉變,開始從公共服務的“管理者、提供者”,轉向“監督者、合作者”,開始從“重建設、重融資”,轉向“重運營、重合作”,有的地方甚至將推廣PPP作為干部考核的一個指標。有媒體評論:“現在的地方政府領導,哪怕是縣鄉領導,要是不知道PPP,那證明他已經OUT了”。

 

其次是制度“逐步建立”。“制之有衡,行之有度”。建章立制是推廣PPP的基本前提,如果沒有規范的制度,就容易“走彎路、念歪經”。早在上世紀八九十年代,我國在基礎設施建設領域,就開始嘗試公私合作模式,但由于制度建設缺位,導致項目“異化變形”。為了解決這些問題,在推廣PPP一開始,我們就從制度建設入手,按照“頂層設計+配套政策+操作指引”三位一體的思路,制定了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系。業內人士評價:“短短兩年時間,我國就建立了一個接近國際水準的PPP制度框架”。

 

第三是手段“逐步多元”。借鑒國際經驗,立足現實國情,我們除了理念宣傳、建章立制之外,還創新了相關支持手段,引導市場主體,更好地推廣運用PPP。比如,我們會同一些金融機構,成立了中國PPP基金。截至今年7月底,基金簽約了7個PPP項目,參與投資55億元,引導投資規模821億元,發揮了財政資金的撬動、引導作用。

 

第四是項目“逐步見效”。轉變觀念、建立制度、完善手段,都是為了實施“真正的”PPP項目奠定基礎。從去年開始,我們按照“寧缺毋濫”的原則,從地方上報的1000多個項目中,篩選了兩批共233個“中央財政示范項目”,作為樣板和標桿,引領PPP項目規范實施。目前,示范項目已經在公共服務質量方面,顯現出了優勢。可以說,通過示范項目看得見、摸得著的好處,使大家有意愿、有動力去推動這項工作。在示范項目的帶動下,截至今年6月底,全國落地項目已經有619個,項目總投資額1萬億元。

 

立足當下,面臨的困難和問題依然突出

 

在看到成效的同時,也要清醒地認識到,推廣運用PPP,仍然面臨一些難點和問題:

 

一是項目規范實施“難”。最近一段時間,一些地方為盡快上項目,通過“假的”政府購買服務形式,進行基礎設施融資,或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式,借PPP之名,行變相融資之實。這種現象既會影響PPP規范推廣,也可能加大地方政府債務風險。

 

二是健全配套政策“難”。從地方政府、社會資本、金融機構各方反映的情況看,PPP項目的順利實施,與配套政策是否健全密切相關。目前,土地、價格、融資等方面的配套政策,亟需進一步完善。然而,這些政策涉及面廣、協調難度大,短期內出臺存在一定難度。

 

三是社會資本退出“難”。在與社會資本的談判過程中,一些地方政府側重準入保障,對社會資本的市場化退出,缺乏規范化、制度化的安排,導致社會資本退出具有較大的不確定性。與國際相比,資產證券化產品在PPP項目上的運用也不夠,社會資本難以運用金融創新工具實現退出,影響了企業和金融機構參與PPP項目的積極性。

 

四是人才隊伍建設“難”。一些地方政府和項目實施機構缺乏真正熟悉政策和業務的人員,也缺乏PPP項目運作經驗,操作能力相對不足,在項目談判的過程中,甚至難以與社會資本“對話”。特別是,PPP項目需要開展績效考核,需要對項目產出和成本“精打細算”,但目前缺少既熟悉行業標準和成本核算,又具備管理能力的復合型人才。


展望未來,我們要按照“規范發展”的要求,著力推動PPP持續發展

 

最近一段時間,對PPP發展問題,社會上有各種各樣的聲音。有人提出來,可以先讓PPP項目做起來,等做大了再逐步規范;也有人認為,針對規范PPP項目難以落地的問題,可以暫時對一些“假PPP”項目,“睜一只眼,閉一只眼”。我們一直認為,規范與發展相輔相成、缺一不可。樓繼偉部長明確要求,推廣運用PPP,絕不能再走“先發展再治理、先發展再規范”的老路;史耀斌副部長剛才要求“不忘初心”,也是提醒我們在將PPP蛋糕做大的同時,不要忘記“做優”的根本。下一階段,我們要將規范與發展一同謀劃,推動PPP事業在“陽關大道”上不斷前進。

 

要加快立法進程。PPP立法是打消各方疑慮、保障各方權益的關鍵舉措。目前,國際上已有較為成熟的PPP立法經驗,國內推廣PPP的實踐,也為立法提供了現實素材。國務院常務會議已經明確要求,要加快推進PPP領域立法進程,以更好的法治環境,激發社會投資活力。為此,我們要積極配合有關部門,加快推進立法工作,給社會資本參與PPP“吃一個定心丸”。

 

要落實扶持政策。PPP項目的規范發展,離不開政府的激勵和引導。針對目前面臨的困難和問題,我們將會同有關方面,在土地、價格、融資等方面,量身打造適應PPP需要的配套政策。同時,我們也要研究加大以獎代補的支持力度,推動中國PPP基金加快投資,為更多的規范PPP項目提供支持。

 

要加強項目管理。前兩批“中央財政示范項目”在“打樣板、樹標桿”方面,已經發揮了很好的引領作用。下一步,我們將盡快推出第三批PPP示范項目,著力發揮示范帶動作用。此外,為了推動PPP規范健康發展,要堅決制止通過回購協議、保底承諾等方式變相融資。

 

女士們,先生們!

 

“人無遠慮,必有近憂”。如果我們只求PPP發展的一時之快,很可能會重蹈覆轍,再次使PPP異化變形、野蠻生長,最終“功敗垂成”。為了避免出現這種局面,我們要將規范管理放在更加重要的位置上,以更加擔當的責任意識,更加飽滿的奮斗熱情,使出“洪荒之力”,著力推動PPP規范、健康、可持續發展。

 

今天,在座各位都是我國PPP事業的先行者和踐行者,衷心希望大家建言獻策、凝聚智慧,共同推動PPP工作實現新突破、再上新臺階!最后,預祝本次論壇取得圓滿成功!

 

 

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